Politikailag kényes, emberi jogi szempontból viszont nagyon fontos ügyekben hallgatott Székely László, az alapvető jogok biztosa. Nem használta ki a rendelkezésére álló eszközöket. Passzivitása kárhoztatható még az alkotmányosság védelme terén is, számos alkotmánybírósági indítvánnyal maradt adós. Ezzel együtt voltak előremutató vizsgálatai és ajánlásai. A távozó biztos javára írható az is, hogy szemben más közjogi méltósággal ő legalább szóba állt a civil szervezetekkel.

Fotó: Máthé Zoltán / MTI

„Az ombudsmannak nem feladata, hogy politikai jellegű kérdésekben állást foglaljon, ilyenkor legfeljebb az elemi jogi tényeket oszthatja meg az érintettekkel – mondta Székely László, az alapvető jogok biztosa, aki sem a norvég pénzek, sem a Városliget beépítése, sem a melegjogok kapcsán nem tartja hivatalát érintettnek.”

(MTI, 2014. október 19.)

 Az ombudsman mint nemzeti emberi jogi intézmény

Az alapvető jogok biztosa Magyarország nemzeti emberi jogi intézménye. A nemzeti emberi jogi intézmény olyan független, általános hatáskörű, az ENSZ égisze alatt működő szervezet, amelynek feladata az emberi jogok folyamatos ellenőrzése és védelme. Egy ENSZ-bizottság (a hosszú nevű Nemzeti Emberi Jogi Intézmények Nemzetközi Koordinációs Bizottságának Akkreditációs Albizottsága) ötévente vizsgálja a nemzeti emberi jogi intézményeket, különböző kategóriákba sorolja azokat. Most októberben derül ki, hogy a magyar ombudsman megtartja-e „A” státuszát, vagy „B” státuszú lesz. „A” státuszúként a Koordinációs Bizottság teljes jogú tagja marad, aktívan részt vehet az ENSZ Emberi Jogi Tanács munkájában, „B” státuszúként azonban csak megfigyelőként vehet részt a nemzetközi találkozókon, szavazati joga sincs.

Ez a vizsgálat volt az apropója annak, hogy áttekintsük a szeptember 25-én leköszönt ombudsman tevékenységét. Vajon az elmúlt hat évben milyen ügyekben lépett fel, és még inkább, mely ügyekben nem emelte fel a szavát annak ellenére, hogy nemzeti emberi jogi intézményként meg kellett volna tennie? Vajon mit tett az ombudsman az emberi jogok érvényesüléséért egy olyan környezetben, ahol a jogállami intézményrendszer lebontásával szűkültek az emberi jogok érvényesítésének lehetőségei? (A Magyar Helsinki Bizottság részletes elemzése angolul készült el.)                                                           

 Az ombudsman és az Alkotmánybíróság

2012. január 1. óta állampolgárok egyéni érdekeltség nélkül nem fordulhatnak az Alkotmánybírósághoz, arra csak kevesen jogosultak, köztük az ombudsman. 2014-es jelentésében a biztos maga is ír arról, hogy ez a helyzet „felértékelte az ombudsman absztrakt utólagos indítványozási jogosultságának jelentőségét.” Ugyanebben a jelentésben szerepel az is, hogy „[k]ivételes lehetőség, hogy a biztosnak módja van a kihirdetett, de még nem hatályos jogszabályi rendelkezés Alkotmánybíróság előtti megtámadására.”

Annak ellenére, hogy ez a kivételes felhatalmazás különleges felelősséget ró az ombudsmanra az alkotmányosság védelme tekintetében, a biztos 2014 és 2018 között mindössze hat alkalommal élt ezzel a kivételes lehetőséggel, 2019-ben pedig két ilyen alkalomról tudunk. Az előző ombudsman, Szabó Máté egy-egy évben többször fordult az Alkotmánybírósághoz (2012-ben 24-szer, 2013-ban 13-szor), mint Székely László a megbízatása alatt összesen.

Az ombudsmani tevékenység értékelésének szempontjai

Az alapvető jogok biztosának törvényi kötelezettsége, hogy tevékenysége során megkülönböztetett figyelmet fordítson a leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportok jogainak védelmére. Ennek fényében tekintettük át a biztos tevékenységét, azt vizsgáltuk, mit tett az ombudsman azokért a kiszolgáltatott csoportokért, akikre ma Magyarországon – a kormánypropaganda hatásától nem függetlenül – a társadalom jelentős része ellenérzéssel tekint. Vizsgáltuk a tevékenységét azokban a témákban is (kisebbségi jogok és környezetvédelem), amelyekért a jelenlegi rendszerben a biztos helyettesei viselnek kiemelt felelősséget.

Arra jutottunk, hogy Székely László ombudsmani tevékenysége igen vegyes képet mutat: egyes területeken (pl. az LMBTQI személyek jogainak védelme terén) aktív és előremutató volt, más témákkal (így például a romákat ért jogsértésekkel) kapcsolatban változó intenzitással és érzékenységgel végezte a munkáját. De voltak olyan, jellemzően politikailag kiemelten kényes ügyek (így például a menekültügy, vagy mandátumának második felében a hajléktalanság kriminalizálásának kérdése), amelyekben az ombudsmani teljesítmény kifejezetten elégtelennek mondható. Az alábbiakban ezeket a témákat tekintjük át röviden.

Az ombudsman és az LMBTQI jogok

Kifejezetten előremutató volt a biztos tevékenysége a szexuális irányultságon alapuló hátrányos megkülönböztetéssel kapcsolatos ügyekben. Fellépett például azért, hogy a bejegyzett élettársi kapcsolatban élő azonos nemű pároknak is a házastársakkal azonos módon járjon adó- és illetékkedvezmény és öröklési illetékmentesség. Egy másik, transz embereket érintő ügyben a nem- és névváltoztatási eljárás jogi szabályozásának hiányosságaival kapcsolatban kezdeményezte a problémák orvoslását. Egyeztetett a témában civil szervezetekkel, képzést szervezett a munkatársainak, közleményt adott ki a homofóbia és transzfóbia elleni világnap alkalmából.

Az ombudsman és a környezetvédelem

Az alapvető jogok biztosa a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettesével együttműködésben számos környezetvédelemmel kapcsolatos témát vizsgált. Születtek jelentések például zajpanaszokkal, természetkárosítással, hulladékgazdálkodással, fakivágással kapcsolatos ügyekben. A biztos – helyettesén keresztül – együttműködött környezetvédelemmel foglalkozó civil szervezetekkel, felszólalt olyan ügyekben is, amikor a környezetet állami, illetve önkormányzati szervezetektől kellett megóvni.

Nem lépett fel azonban a Liget Budapest Projekt – jelentősen átpolitizált – ügyében. A Levegő Munkacsoport 2014-ben azt kérte a biztostól, hogy vizsgálja meg a Városliget megújításáról és fejlesztéséről szóló törvényt és forduljon az Alkotmánybírósághoz a törvény felülvizsgálata és megsemmisítése érdekében. Azt kifogásolták, hogy a képviselők úgy szavaztak a törvényről, hogy azt nem előzte meg konzultáció sem civil szervezetekkel, sem hatóságokkal, holott az kötelező lett volna. Székely László ezzel kapcsolatban úgy nyilatkozott, hogy „meggyőződése szerint ilyen kérdésben nem nyilváníthat vélemény az ombudsman, ez szakpolitikai, várospolitikai kérdés, aminek megvitatása, eldöntése a helyi politikára és a szakemberekre tartozik, nem pedig alapjogi vizsgálódásokra.”

Az ombudsman és a romák

Romaügyekben is született több előremutató jelentés. 2013 nyarán az ózdi önkormányzat a város 123 kútjából 27-et elzárt, 62-nél pedig csökkentette a víznyomást. Az önkormányzat szerint a „korlátozás indoka a lakosság takarékosabb vízfogyasztásra ösztönzése, valamint a jogellenes használat visszaszorítása volt”. Az alapvető jogok biztosa és a környezetvédelemi jogterületért felelős biztoshelyettes azonban jelentésében megállapította, hogy az önkormányzat megalapozatlanul hivatkozott takarékossági okokra. Megállapította továbbá az emberi méltóság sérelmét, és kimondta, hogy a vízfogyasztás korlátozása nemzetiségi származáson alapuló közvetett diszkriminációt is megvalósít. Mivel az önkormányzat a vízkorlátozó döntését előbb felfüggesztette, majd visszavonta, az ombudsman és helyettese a jövőre nézve, a hasonló jogsértések elkerülése érdekében fogalmazott meg ajánlásokat különböző hivatalok, szervek számára, amelyek ezt el is fogadták.

Rendkívül alapos vizsgálatot folytatott az ombudsman a romákkal szemben Miskolcon folytatott koncentrált, zaklató jellegű hatósági razziák és a romák városból való kiszorítását célzó, illetve eredményező telepfelszámolások kérdésében is. Jelentésében határozott, előremutató ajánlásokat tett. A biztos és helyettese komplex program kidolgozását is sürgette a miskolci szegregátumokban élők lakhatási feltételeinek rendezésére.

A roma gyerekek iskolai szegregációja évtizedek óta az egyik legsúlyosabb emberi jogi probléma Magyarországon. Az Európai Bizottság kötelezettségszegési eljárást indított, mert a kormány nem győzte meg a Bizottságot, hogy kellő hatékonysággal lép fel az egyre növekvő oktatási szegregáció ellen. Számos ügyben indult a szegregáció tényét és az azért való állami és önkormányzati felelősséget megállapító jogi eljárás Magyarországon is. Ebben az ügyben azonban a biztos magára hagyta a roma közösséget.

Az alapvető jogok biztosa és a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó biztoshelyettes egy Heves megyei iskolával kapcsolatos ügyben foglalkozott a kérdéssel. A jelentés megállapította, hogy az iskolában nincsenek meg a megfelelő tárgyi és személyi feltételek, és a pedagógusok „legjobb szándéka ellenére sem biztosított a minőségi oktatás, valamint a különböző oktatási szolgáltatásokhoz való egyenlő hozzáférés”. Ennek ellenére az ombudsman a jelentésben kimondta, hogy „[a] legfontosabb körülmény, hogy az iskolában tanuló roma nemzetiségű gyermekek elkülönülése nem egy konkrét intézkedés, rendelkezés vagy mulasztás eredménye, hanem komplex gazdasági és társadalmi jelenségek – spontán szegregációs folyamatok – következménye”, így azt „rövid távú intézkedésekkel nem, hanem csak hosszabb távú, komplex társadalompolitikai intézkedésekkel lehet orvosolni, amelyek köre már túlmutat az ombudsmani fellépés eszköztárán, lehetőségein”.

Vagyis az alapvető jogok biztosa nem lépett fel ebben a kiemelkedően fontos kérdésben, nem vállalta azt, hogy kiáll a szegregáció ellen a kormányzattal szemben, noha a bíróságok több ügyben megállapíthatónak találták a közhatalmi szereplők mulasztásait (egyes esetekben pedig szándékosan diszkriminatív fellépését) a szegregációs ügyekben.

Az ombudsman és a nők jogai

A nők jogaival kapcsolatban is felemás az ombudsman tevékenységének megítélése. A biztos számos egyedi ügyben vizsgált olyan ügyeket, amelyek női jogokat érintettek. Foglalkozott például az otthonszülés kérdésével, a gyermekprostitúcióval, a terhesgondozással. Számos esetben fontos partnere volt a nők jogaiért küzdő civil szervezeteknek, így például csatlakozott a Fehér Szalag Mozgalomhoz, amely a nőkkel és lányokkal szembeni erőszak felszámolásáért küzd, felszólalt a Nők a Nőkért Együtt az Erőszak Ellen Egyesület konferenciáján, és dacolva a jelentős kormányzati-politikai ellenszéllel támogatta, hogy Magyarország ratifikálja az Isztambuli Egyezményt.

Ezzel együtt az ENSZ nők elleni diszkriminációval foglalkozó bizottsága úgy vélte: aggodalomra ad okot, hogy az ombudsman nem foglalkozik a nők, különösen a hátrányos helyzetű nők elleni diszkrimináció minden formájával. A Magyarországon 2016-ban látogatást tett ENSZ munkacsoport úgy fogalmazott, hogy az alapvető jogok biztosának hivatala nem aknázza ki a hivatal minden erőforrását a nők jogainak előmozdítása érdekében. Ezt illusztrálja az is, hogy az ombudsman éves jelentéseiben nem foglalkozott külön fejezetben a nők jogaival.

Az ombudsman és a fogvatartás

Az alapvető jogok biztosa jogosult és köteles a hazai fogva tartási helyszíneket (börtönöket, fogdákat, zárt pszichiátriai intézeteket és osztályokat, stb.) megvizsgálni, ez nemzetközi jogi kötelezettsége is. Magyarországon kb. 500 olyan hely van, ahol emberek meg vannak fosztva a szabadságuktól, ezek közül az ombudsman az elmúlt öt évben összesen 54-et keresett fel. A látogatásokról lassan készülnek el a jelentések, a mai napig mindössze 33 jelentés került fel a biztos weboldalára. A látogatások alacsony száma egyenesen következik abból, hogy az ombudsmannak erre a tevékenységére nagyon szűkös erőforrások állnak rendelkezésére, az ilyen jellegű tevékenységet végző stáb létszáma messze elégtelen a feladathoz mérten. Ennek ellenére az alapvető jogok biztosa nem vonta be a monitorozási munkába a civil szervezetek ilyen irányú tapasztalattal rendelkező szakembereit, noha erre a jogszabály kifejezetten lehetőséget biztosít.

Az ombudsman és a hajléktalan emberek

Az ombudsman a hajléktalan emberekre, mint az egyik legsérülékenyebb csoportra tekint. A vizsgált időszakban hat alkalommal lépett fel a hajléktalan emberek jogaiért; a Kúriához fordult például a hajléktalan-ellenes rendeletek miatt, foglalkozott azokkal a rászoruló családokkal, akik állandó lakcím nélkül nem részesülnek ellátásban. Nem foglalkozott viszont a hajléktalanok Alaptörvénybe foglalt kriminalizációjával, holott az volt a kormányzat egyik legnagyobb vihart kavaró szegénységellenes lépése.

Az ombudsman és a szabadságjogok

A témával foglalkozó civilszervezetek szerint az ombudsman meglehetősen passzív maradt a szabadságjogok és politikai jogok területén is. Nem szólalt meg például akkor, amikor nem engedtek be újságírókat a tranzitzónába. Miután nagyon sokáig nem foglalkozott a TASZ által emiatt benyújtott panasszal, végül azzal hárította el a kezdeményezést, hogy az eljárása okafogyottá vált, hiszen „egyes menekült befogadó állomások bezárásra kerültek, a megmaradókban pedig igen kevesen tartózkodnak, így azok többé nem állnak a sajtó érdeklődésének kereszttüzében”.

A külföldön élők levélszavazásának kérdésében egy országgyűlési képviselő kérése ellenére nem fordult az Alkotmánybírósághoz. Az ombudsman úgy vélte, nem jelent hátrányos megkülönböztetést az, hogy a magyarországi lakóhellyel rendelkező külföldön tartózkodó választópolgárok nem szavazhatnak levélben, csak a külképviseleteken.

Az ombudsman és a menekültek

Nagyon hosszú azoknak az eseteknek a listája, amikor az ombudsman nem szólalt meg, illetve nem lépett fel a politikailag 2015 óta a legérzékenyebbnek számító témában: a menedékkérők jogaival kapcsolatban. Civilszervezetek több alkalommal fordultak hozzá, ennek ellenére nem tett semmit annak érdekében, hogy a menedékkérők, köztük gyerekek és betegek emberhez méltó körülmények között legyenek elhelyezve.

Amikor télvíz idején a menedékkérőket rosszul fűthető sátrakban helyezték el a hatóságok, és csak 2017 májusában reagált a megkeresésre, amikor – az időjárási viszonyok változása miatt – már nyilvánvalóan nem volt szükség beavatkozásra. Az elutasított menedékkérők éheztetésének kivizsgálása érdekében csak a jogsértő gyakorlat kezdetétől számított harmadik hónapban tett látogatást a tranzitzónában, amikorra a gyakorlatot a hatóság már megszüntette. Megállapította, hogy látogatásakor „a tranzitzónában tartózkodó külföldiek nem éheztek”. A jelentés végén kimondta: „a Kormány menekültügyi, illetve idegenrendészeti politikájának kialakításába nincs lehetőségem beavatkozni”. Nem is avatkozott – sem akkor, sem később, amikor 2019 tavaszán az éheztetés (igaz, a külföldiek egy másik csoportjával szemben) újrakezdődött. A strasbourgi bíróság az ombudsman látogatása óta 17 ügyben állapította meg, hogy a magyar hatóságok éheztetik a rájuk bízott külföldieket.

Összességében úgy véljük, hogy az ombudsman számos területen előremutató, alapos vizsgálatokat végzett, születtek nagyon fontos jelentések, ajánlások számos emberi jogi területen. Megállapítható azonban, hogy a politikailag kényes ügyekben (ilyeneknek tekintjük különösen a kormányzati kommunikációban hangsúlyos, és a kormányzati intézkedésekkel támadott társadalmi csoportokkal kapcsolatos ügyeket) nem használta a rendelkezésére álló eszközöket – csendben maradt. Márpedig a nemzeti emberi jogi intézményeket ellenőrző és ENSZ albizottság nem csak azt vizsgálja az akkreditációs folyamat során, hogy ezek az intézmények milyen törvényi felhatalmazásokkal, jogosítványokkal bírnak, hanem azt is, mennyire bátran alkalmazzák ezeket akkor, amikor a hatóságok visszaélnek a hatalmukkal és megsértik az alapvető jogokat.

***

A Magyar Helsinki Bizottság jelentéséhez nyújtott segítséget köszönjük az alábbi szervezeteknek:

• Amnesty International Magyarország
• Eötvös Károly Intézet
• Háttér Társaság
• Levegő Munkacsoport
• Magyar Női Érdekérvényesítő Szövetség
• Nők a Nőkért Együtt az Erőszak Ellen Egyesület
• Társaság a Szabadságjogokért
• Utcajogász Egyesület