Sorozatunk első részében áttekintettük a lengyel igazságügyi rendszer átalakítását, valamint a vele kapcsolatos hazai és nemzetközi aggályokat. A második részben bemutattuk, milyen kreatív jogi eszközökkel küzdenek a lengyel bírák a függetlenségüket veszélyeztető kényszernyugdíjazás ellen. A sorozat záró részében az újonnan bevezetett fegyelmi eljárással kapcsolatos bírói kezdeményezéseket és az Európai Bizottság Lengyelország ellen indított kötelezettségszegési eljárásait mutatjuk be.
Jarosław Kaczyński, a lengyel kormánypárt, (PiS) elnöke. Forrás: bit.ly/2FmLU7c
Lengyelországban az elmúlt években a bírók fegyelmi rendszerét is átalakították. A 2016 és 2018 között bevezetett új szabályok alapján a kormánypárt nagyon jelentős befolyással rendelkezik afelett, hogy mely bírák ellen, milyen indokból induljon fegyelmi vizsgálat, valamint, hogy a vizsgálatot és a fegyelmi eljárást ki folytassa le, és ki hozza meg a végső döntést. Az átalakítások egyik kulcsszereplője a lengyel Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács.
Damoklész kardja: a fegyelmi rendszer átalakítása
A rendesbírósági rendszerben túlnyomórészt az igazságügyi miniszter határozza meg, hogy kik vesznek részt a fegyelmi procedúrában, ideértve azt is, hogy ki lesz a „vád” képviselője és az ügy érdemében határozó plénum tagja.
A Legfelsőbb Bíróságon a kormánypárti köztársasági elnök gyakorol hasonlóan széleskörű diszkrecionális jogokat. Míg korábban a csúcsbíróságon a legfelsőbb bírók közül véletlenszerűen kiválasztott tanácsok tárgyalták a fegyelmi ügyeket, az átalakítások után erre az újonnan létrehozott Fegyelmi Tanácsnak van hatásköre.
A Fegyelmi Tanács bíró tagjait a lengyel Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács nevezi ki, a szabályokat viszont úgy alkották meg, hogy a Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács 25 tagjából a gyakorlatban 23-at a kormánytöbbség ad a parlament két kamaráján, a kormányon és a köztársasági elnökön keresztül. 19 tagot választ a Szejm (ebből négyet a saját tagjai közül), kettőt pedig a felsőház, a Szenátus. Mindkettőben kormánypárti többség van. A maradék négy tag a Legfelsőbb Bíróság és a Közigazgatási Felsőbíróság elnöke, az igazságügyi miniszter személyesen és a köztársasági elnök által kijelölt tag. Vagyis az új rendszerben a Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács egyértelműen a kormánytöbbség irányítása alatt áll.
Az új fegyelmi eljárással kapcsolatos kérdések
A lengyel kormánytöbbség által létrehozott fegyelmi rendszer a bírói karnak sem nyerte el a tetszését.
Az Alkotmánybíróság eleste óta más választásuk nem lévén, a Legfelsőbb Bíróság bírái ismét megtalálták a módját, hogy a fegyelmi eljáráson keresztül sérülő függetlenség kérdését az Európai Unió Bírósága elé vigyék.
A Łódźi Regionális Bíróság egyik bírája egy Łódz város elleni pert tárgyalt, amelyben 2018. szeptember 3-án előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult az Európai Unió Bíróságához (a továbbiakban: EUB). A kérdésben az Európai Unióról szóló szerződés (a továbbiakban: EUSz) 19. cikk (1) bekezdésének azt a második mondatát kérte értelmezni, amely szerint „[a] tagállamok megteremtik azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosításához szükségesek”.
A bíró a kérelemben azt a kérdést tette fel az EUB-nak, hogy a fegyelmi eljárások új szabályai sértik-e a bírói függetlenséget. A kérdés tehát arra irányult, hogy a fent idézett mondatot úgy kell-e értelmezni, hogy azzal ellentétesek azok a lengyel jogszabályok, amelyek jelentősen növelik a bírákkal szembeni független fegyelmi eljárás garanciái sérelmének kockázatát azáltal, hogy
1) lehetővé teszik a fegyelmi eljárások politikai befolyásolását;
2) azzal a veszéllyel járnak, hogy a fegyelmi intézkedések rendszerét a bírósági határozatok tartalmának politikai ellenőrzésére használják fel; valamint
3) lehetővé teszik, hogy a bírákkal szembeni fegyelmi eljárásokban bűncselekmény útján szerzett bizonyítékokat használjanak fel.
A Łódźi Regionális Bíróság tárgyalóterme. Forrás: bit.ly/2FoxUtP
Két nappal később, szeptember 5-én a Varsói Regionális Bíróság egy emberrablás miatt indult büntetőügyben kérte az EUB előzetes döntéshozatalát abban a kérdésben, hogy EUSz fent idézett mondatával ellentétesek-e azok a rendelkezések, amelyek Lengyelországban
a fegyelmi eljárás politikai befolyásolása révén megszüntetik a bírákkal szembeni független fegyelmi eljárás garanciáit, és azzal a veszéllyel járnak, hogy a fegyelmi intézkedések rendszerét a bírósági határozatok tartalmának politikai ellenőrzésére használják fel.
Mindkét bíró kérte az ügy kivételes, gyorsított eljárásrendben történő elintézését.
A łódźi bíróság bírája kifejtette, hogy az ügyben az előtte fekvő bizonyítékok alapján nem kizárt, hogy a Łódźi Vajdaság Kincstára, vagyis az állam (az alperes) számára kedvezőtlen ítéletet kell hoznia, amely esetben azonban fennáll az esély, hogy emiatt fegyelmi eljárás indul ellene.
A varsói büntetőügyben a vádlottak együttműködtek a hatósággal, így a lengyel törvények értelmében bírói mérlegelés alapján büntetésük jelentősen enyhíthető volt. Az előzetes döntéshozatalt kezdeményező bíró ugyanakkor előadta, hogy ítéletei miatt már eddig is számos alkalommal kritizálták a törvényhozó és végrehajtó hatalom képviselői, így amennyiben az előtte fekvő büntetőügyben általuk túlságosan enyhének tekintett ítéletet hoz, a fegyelmi eljárás veszélyének teszi ki magát. A bíró kiemelte továbbá, hogy már az előzetes döntéshozatal iránti kéréssel is fegyelmi eljárást kockáztat. A Lengyel Bírák Egyesülete 2019. februárjában nyílt levelet is írt Frans Timmermans európai bizottsági alelnöknek, amelyben rámutattak, hogy a varsói bíró félelme nagyon is megalapozott volt.
Ténylegesen indultak ugyanis fegyelmi ügyek lengyel bírák ellen azért, mert az EUB-hez fordultak.
Az EUB az ügyeket egyesítette, és 2018. október 1-jén kelt végzésével elrendelte, hogy a kérdéseket gyorsított eljárásban bírálják el.
A két tanács függetlenségével kapcsolatos kérdések
A Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács (Krajowa Rada Sądownictwa) ülése. Forrás: bit.ly/2Fkuw3e
Nem kellett sok idő, és a Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács összetételével, függetlenségével kapcsolatos kérdések is megtalálták útjukat az EUB elé. Az alapügyet egy, az előrehozott nyugdíjkorhatárt elért bíró indította a Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács ellen, mert a testület a bíró munkája folytatásához szükséges értékelő véleményben negatívan foglalt állást a bíró alkalmasságával kapcsolatban. A Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács döntése elleni jogorvoslatokat azonban az e tanács által kinevezett új Fegyelmi Tanács bírálta volna el. Az átmeneti időszakban azonban még nem alakult meg ez az új tanács, így a Legfelsőbb Bíróság egy másik tanácsához került az ügy, amely előzetes döntéshozatali kérdéssel fordult az EUB-hoz.
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSz) 19. cikk (1) bekezdésére, az EUSz 2. és 267. cikkeire, valamint az Alapjogi Charta 47. cikkeire hivatkozva a Legfelsőbb Bíróság (leegyszerűsítve) azt a kérdést tette föl, hogy a közösségi jog szerint
független bíróságnak tekinthető-e az a Fegyelmi Tanács, amelyben kizárólag a Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács által kiválasztott bírák döntenek, ha figyelembe vesszük, hogy a Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács nem független a kormánytól és a parlamenttől?
Amennyiben pedig a Fegyelmi Tanács nem tekinthető függetlennek, szólt a második kérdés, akkor
a Legfelsőbb Bíróság figyelmen kívül hagyhatja-e azt a lengyel szabályt, ami a Fegyelmi Tanácshoz irányítja ezeket az ügyeket?
A 2018. szeptember 20-án benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem után október 3-án még két hasonló ügyben (C-624/18 és C-625/18) fordultak kérdéssel az EUB-hoz lengyel bírók.
Az EUB 2018. november 26-án kelt végzésében a három ügyet egyesítette, és
a független igazságszolgáltatáshoz való uniós joggal kapcsolatos alapvető fontosságú kérdések tisztázása érdekében elrendelte a feltett kérdések gyorsított eljárásban való megválaszolását.
Tanchev főtanácsnok 2019. június 27-i véleményében azt javasolja, hogy az EUB mondja ki, hogy a Fegyelmi Tanács lengyel típusú létrehozatala, ahol ennek a tanácsnak az összetétele a törvényhozó és végrehajtó hatalmi ág által erősen befolyásolt, nem felel meg az uniós jognak. A főtanácsnok szerint ilyen esetben a lengyel bíróságnak az EU-jog elsőbbségének biztosítása érdekében el kell tekintenie a nemzeti jog alkalmazásától.
A lengyel bírók előzetes döntéshozatali kezdeményezései magyar bírót is megihlettek: júliusban Vasvári Csaba, a Pesti Központi Kerületi Bíróság csoportvezető bírája és az Országos Bírói Tanács tagja a bírói vezetők kinevezésének módjáról és az alacsony bírói fizetésről tett fel előzetes kérdéseket. A kérdések támaszkodnak a lengyel ügyekre, Tanchev főtanácsnok indítványát például hivatkozta a beadványában a magyar bíró is, ahogyan arról a lengyel jogászi közösség egyik oldala büszkén beszámolt: a cikk első bekezdése úgy kezdődik, hogy „egy magyar bíró a lengyel útra lépett”.
Azóta nálunk az történt, hogy a legfőbb ügyész jogorvoslatot nyújtott be a törvényesség érdekében és kezdeményezte, hogy a Kúria mondja ki: Vasvári bíró kérdéseivel törvénytelenül fordult az EUB-hoz. A Kúria a legfőbb ügyésznek adott igazat, mondván a bíró áthágta a törvény biztosította lehetőségeket, „az eljárási cselekmények végzése, eljárási jogosultságok gyakorlása a büntetőeljárási törvény intézményeinek felhasználása nem szolgálhat valós vagy vélt egyéni sérelmek orvoslására, sem pedig szervezeti érdekek érvényesítésére”. A Kúria tanácsa rendkívül elutasító volt az előzetes kérdéssel szemben. Ezzel együtt a Kúria mostani döntése nem jelenti azt, hogy az EUB-nak is így kell majd ítélnie, a Kúria döntése nem állítja meg az előzetes döntéshozatalt, de visszatartó ereje lehet más magyar bíróságokra nézve, amelyek az EUB-n kívánják megkérdőjelezni a bírói függetlenséget fenyegető intézkedéseket.
Az Európai Bizottság által Lengyelország ellen indított eljárások
A lengyel bírósági rendszer átalakítása kapcsán az Európai Bizottság is aggályokat fogalmazott meg, majd összesen három kötelezettségszegési eljárást indított. Két ügy a rendesbírósági bírók és a Legfelsőbb Bíróság bíróinak kényszernyugdíjazásáról szól, a harmadik pedig a fegyelmi ügyekkel kapcsolatban indult. A legfelsőbb bírósági bírók kényszernyugdíjazásáról 2019. június 24-én ítéletet hozott az EUB, és kimondta, hogy Lengyelország megsértette az uniós jogot.
Az Európai Bizottság pipaccsal, a lengyel nemzeti virággal díszített épülete 2014-ben. Forrás: bit.ly/2FncRId
1) 2018. március 15-én benyújtott keresetével a Bizottság az EUB elé citálta a lengyel kormányt a rendesbíróságokat érintő törvény miatt. Az első számú jogi aggályt a nyugdíjkorhatárnak a sorozatunk első részében tárgyalt leszállítása jelentette, ami a férfiak és nők tekintetében eltérően meghatározott életkori határra tekintettel a nemi alapú hátrányos megkülönböztetést is felvetette. Az új törvény a női bírák esetén 60 évben, míg férfi kollégáik vonatkozásában 65 évben határozta meg a nyugdíjkorhatárt. A Bizottság álláspontja szerint ez nem egyeztethető össze az EUMSz 157. cikkével, és sérti a férfiak és nők közötti esélyegyenlőség foglalkoztatás és munkavégzés területén történő megvalósításáról szóló 2006/54/EK irányelvet is.
A Bizottság (a sorozat második részében ismertetett kérdéseket feltevő bírókkal egyetértésben) emellett úgy vélte, sértheti a bírák függetlenségét, és ezáltal az Európai Unió Alapjogi Chartája 47. cikkének figyelembevételével az EUSz 19. cikk (1) bekezdését az, hogy az igazságügyi miniszter diszkrecionális jogkörben dönthet a nyugdíjkorhatárt elérő bírák hivatali idejének meghosszabbításáról. Tanchev főtanácsnok 2019. június 20-i véleményében túlnyomórészt egyetértett a Bizottsággal, és azt javasolja az EUB-nak, hogy adjon helyt a keresetnek.
2) A bírók fegyelmi felelősségének az alsóbb szintű rendesbíróságokról szóló törvénnyel bevezetett új modelljét érintő kötelezettségszegési eljárás első lépését 2019. április 3-án tette meg a Bizottság. Álláspontja szerint az új fegyelmi rezsim nem biztosítja a Legfelsőbb Bíróság fegyelmi tanácsának függetlenségét, amely a bírók ellen hozott fegyelmi döntéseket vizsgálja felül. Ez a tanács kizárólag olyan bírókból áll, akiket a kormánypártok által dominált Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács választott meg. Erre figyelemmel
a Bizottság álláspontja szerint Lengyelország nem teljesíti a független és pártatlan bíróság létezését előíró szabályt.
A Bizottság szerint problémás az is, hogy a bírák ellen fegyelmi eljárás indítható amiatt, hogy az EUB-nál előzetes döntéshozatalt kezdeményeznek.
3) 2018. október 2‑án benyújtott keresetlevelével a Bizottság a Legfelsőbb Bíróság bíróinak nyugdíjazásáról szóló törvény miatt is kötelezettségszegési eljárást indított. A törvény a Legfelsőbb Bíróság bíráinak nyugdíjkorhatárát 70-ről 65 évre csökkentette, a hivatalban lévő 72 bíróból 27-et kitéve a korai nyugdíjazás veszélyének. A korhatár a Legfelsőbb Bíróság elnökére is vonatkozik, aki ennek következtében nem tölthetné ki a lengyel alkotmányban meghatározott hatéves mandátumát. A Bizottság álláspontja szerint az új szabályozás aláássa a bírói függetlenség elvét, amelynek részét képezi a bírák elmozdíthatatlansága is.
2018. október 19-én az EUB alelnöke ideiglenes intézkedéssel a korai nyugdíjazást előíró szabályok azonnali felfüggesztésére utasította a lengyel államot, amit 2018. december 17-én kelt végzésében az EUB megerősített. A magyar kormány kérte, hogy a lengyel kormány mellett beavatkozhasson az ügybe, amit az EUB elnöke engedélyezett, így a 2018. november 16-i meghallgatáson a magyar kormány a lengyel törvény védelmében szólalhatott fel.
Koen Lenaerts, az Európai Unió Bíróságának elnöke. Forrás: bit.ly/2FkYTq6
A lengyel kormánytöbbség a bírósági eljárás hatására visszakozott: a törvénymódosítást, amely visszavonta a nyugdíjkorhatár leszállítását a törvény hatálybalépése előtt kinevezett bírák tekintetében, 2018. december 17-én írta alá a köztársasági elnök.
A törvény EU-jogba ütközése mellett érvelő főtanácsnok után 2019. június 24-én az EUB is kimondta, hogy a lengyel törvény valóban sértette az Unió jogát. A bíróság először is rögzítette, hogy attól még, hogy időközben a lengyel parlament módosította a törvényt, az ügyet el kell bírálni, mert Lengyelország csak a Bizottság által a kötelezettségszegési eljárásban megszabott határidő után javította ki a törvényeket. A bíróság szerint a kényszernyugdíjazás és az is jogszerűtlen volt, hogy az idő előtti nyugdíjazás után a köztársasági elnök diszkrecionális jogkörben dönthetett arról, hogy a bíró tovább dolgozhat-e. Az ítéletben az EUB a korábbi döntéseihez képest tovább részletezte a bírói függetlenség jelentését. A bíróság kimondta például, hogy nemcsak a konkrét ítéletek közvetlen befolyásolását kell megakadályoznia a bírókra vonatkozó szabályoknak, hanem meg kell teremteni „az olyan közvetett befolyás kizárását is, amely hatással lehet az érintett bírák határozataira”.
Az ügyben Lengyelország azt a magyar kormány által is gyakran használt érvet is felhozta, hogy a támadott szabályok hasonlóak más EU-tagállamok szabályaihoz. Ezt az érvet viszont lesöpörte az EUB: a bíróság szerint nem lehet arra hivatkozni, hogy máshol milyen szabályok vannak, hiszen „valamely tagállam a saját kötelezettségszegésének igazolására nem hivatkozhat az uniós jog más tagállam általi esetleges megsértésére”.
A fentiek alapján látható, hogy az EUB kész érvényesíteni a jogállamot védő uniós jogot, és ha a Bizottság időben lép, hatékonyan meg tudja akadályozni a bíróságok függetlensége ellen indított támadásokat. A lengyel bírók kényszernyugdíjazását például a Bizottság gyors eljárása és az EUB határozott ideiglenes intézkedései, majd ítélete hatékonyan meg tudta akadályozni. A lengyel ügyekből az is látszik, hogy a minden bíró számára nyitva álló előzetes döntéshozatali eljárás hatékony eszköz lehet a bíróságok ellen indított támadások elhárítására.
Gönczi Gergely és G. Szabó Dániel
